В.К. Леонтьев, Г.И. Смирнова, В.В. Кузнецов (Москва)
.
Возможности применения концессионного законодательства в российских стоматологических организациях
В выступлениях российских государственных деятелей, рассматривавших варианты предстоящей реформы здравоохранения, был поставлен ряд проблем, в том числе связанных с необходимостью капитальных вложений в отрасль, техническим переоснащением медицинских учреждений, приобретением для них дорогостоящей медицинской и иной техники и т.д. Для этого требуется серьезный капитал. Его источниками могут быть бюджетные и внебюджетные средства.
Министр здравоохранения и социального развития Российской Федерации М.Ю. Зурабов в одном из своих выступлений озвучил решение данной проблемы с помощью лизинговых схем, которые могут применяться в здравоохранении. Наши контакты с ведущими специалистами этого министерства говорят о том, что сейчас там действительно прорабатываются вопросы инвестиций через лизинговые схемы. Причем вопрос лизинга ставится так. Лизинг, во-первых, необходим для того, чтобы приобрести необходимое оборудование не столько за счет бюджетных средств, сколько за счет частных инвестиций, а, во-вторых, потому, что лизинг обеспечивает ускоренный режим амортизации основных средств с коэффициентом 3. Это позволяет увеличить издержки, принятые при исчислении налога на прибыль, тем самым получить источник для расчета с инвестором по тем суммам, которые были вложены им для приобретения этих основных средств. Для нас актуальны вопросы: как завести инвестиции? как найти того, кто купит необходимое оборудование? А это значит ответить на вопросы потенциальных инвесторов: как вы будете возвращать эти средства? из чего вы будете их возвращать? как вы проведете в учете те суммы, которые будете возвращать? что это будут за суммы? как их завести в стоматологические учреждения, чтобы при возврате они не попали под налог на прибыль? Вот в чем проблемы. Итак, лизинг действительно дает возможность проведения ускоренной амортизации основных средств с коэффициентом 3, и получить этот источник для взаиморасчетов. Тем не менее, таких проблем, как, например, строительство новых зданий, корпусов, то есть объектов основных средств с длительным сроком эксплуатации, лизинг не решает.
На сегодняшний день мы имеем реальную ситуацию, когда нужен инвестор для приобретения таких объектов основных средств, как, допустим, здания. Рассмотрим ситуацию с лизингом. Возьмем, например, в лизинг основные средства на 30 лет, с коэффициентом ускорения амортизации 3, - в результате получится 10-летний период амортизации и, соответственно, возврата средств из себестоимости. Но инвестор, скорее всего, не согласится на 10-летний срок возврата вложенных средств. Он может согласиться, если вы заведете эти средства через кредит или через прямые инвестиции максимум на 5 лет. Это предел. Значит, нужно будет возвращать 50% этих сумм через амортизацию, а вторые 50% показывать как прибыль, чтобы найти источник на балансе. Это как раз и есть проблема лизинга как инвестиционного инструмента. Таким образом, не по всем объектам основных средств может быть применен инструмент лизинга для заведения инвестиций в отрасль.
С другой стороны, есть еще и такое мнение, что лизинг необходим, но лизинг оперативный, для того чтобы объекты основных средств изымались после окончания срока их амортизации. Проблема есть и здесь. Эта проблема, как ее озвучивают специалисты Минздравсоцразвития России, заключается в том, что амортизационный период у многих основных средств, применяемых в здравоохранении, часто гораздо длиннее, чем период их морального износа. Тем самым мы получаем ситуацию, когда в стоматологических, как, впрочем, и других медицинских, учреждениях продолжается эксплуатация морально устаревшего оборудования, но которое по этой причине не может быть списано. Поэтому вопросы соответствия периодов износа физического (или износа амортизационного периода) с периодами морального износа являются действительно реальной проблемой. Мы не знаем, как её будут решать специалисты Минздравсоцразвития и Минфина России, но они ее понимают, обсуждают, и это уже хорошо.
Мы в стоматологии хорошо представляем себе механизм лизинга. Это, с одной стороны, кредитор (лизингодатель), например, банк-кредитор или другой инвестор, располагающий финансовыми средствами. Со второй - продавец объекта лизинга. А с третьей стороны, лизингополучатель (приобретатель объекта лизинга), например, стоматологическое учреждение.
А вот наша традиционная кредитная схема. Мы берем кредит, за счет этого кредита покупаем, например, дорогостоящее стоматологическое или другое медицинское оборудование, ставим его себе на баланс и начинаем обслуживать взятый кредит. Первая возникающая при этом проблема - это проблема у того, кто возвращает средства за кредит. При длительных сроках амортизации этого оборудования мы не можем найти источник возврата тела кредита. С процентами мы разберемся, найдем, куда их отнести, а вот тело кредита мы вернуть не сможем. Значит, нам понадобится ускоренная амортизация, чтобы получить источник для его возврата. Другая проблема возникает у тех, кто дает кредит. Это происходит потому, что у небольших в своем большинстве стоматологических учреждений достаточно высоки финансовые риски не возврата кредита. Это создает предпосылки для разорения (банкротства) кредитора. В этом случае лизинг дает защиту инвестору или кредитору, так как по закону о лизинге объект лизинга не включается в конкурсную массу и не может быть использован для обеспечения обязательств перед кредиторами в момент ликвидации организации по банкротству. Объект лизинга может находиться на балансе лизинговой компании и в этом случае также не включается в конкурсную массу. Кредитор тем самым вроде бы защищен. Следует отметить, что сегодня уже очень многие банки, кредитующие предприятия, имеют в своей структуре лизинговые компании, которые предназначены как раз для этих целей. Все это о том, как сегодня выглядит инвестиционная проблема в официальных кругах, в том числе среди тех, кто разрабатывает эту концепцию.
Между тем параллельно с этим в недрах нашей законодательной жизни сравнительно недавно родился новый федеральный закон "О концессионных соглашениях" от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ. Это очень интересный закон. Причем он интересен не только для того, кто работает в системе здравоохранения, но практически для всех хозяйствующих субъектов. Мы, например, расцениваем его как закон, соизмеримый по своей экономической значимости с приватизацией, а по своим последствиям, быть может, даже более значимый, чем приватизация. Этот закон определяет нормы, правила и процедуры, связанные с передачей в концессию государственного и муниципального имущества, которое не может быть приватизировано. Мы сегодня много рассуждаем: будет приватизация стоматологических учреждений или не будет, каковы последствия их реорганизации в форме преобразования в автономные учреждения и автономные некоммерческие государственные (муниципальные) организации. Данный закон позволяет принципиально по-иному взглянуть на проблему приватизации объектов социально-культурной сферы, в том числе стоматологических учреждений, их использования после реорганизации. Им охвачено огромное число объектов, относящихся к федеральной, региональной и муниципальной собственности. Объекты, на которые распространяется действие данного закона, - это дороги, объекты транспортной инфраструктуры, мосты, тоннели, метро, городской транспорт, объекты систем здравоохранения и образования, жилищно-коммунальной сферы, гидростанции и многое другое. В данном случае нас, конечно же, больше интересуют те его нормы, которые относятся к объектам здравоохранения, службы стоматологического обеспечения населения. В этой связи, вероятно, следует процитировать статью 4 этого закона, где в пункте 1 конкретизируются объекты, которые могут быть включены в концессионные соглашения. "Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее в состав следующего имущества: объектов, используемых для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма (подпункт 13); объектов здравоохранения (подпункт 14)". Что это значит? В контексте данной статьи это значит, что, если государственное (муниципальное) имущество, в частности стоматологического учреждения, не подлежит приватизации, то оно может эксплуатироваться в режиме концессионного соглашения. Иными словами, если вам не дают приватизировать имущество стоматологического учреждения, то и не надо! Можно воспользоваться нормами этого закона, выступить в качестве потенциального концессионера или, по крайней мере, выйти с инициативой о передаче имущества в долговременное пользование на условиях концессионного соглашения.
Каковы же основные положения данного закона? Во-первых, определены объекты, относящиеся к юрисдикции данного закона. Во-вторых, четко сформулирован предмет закона и обязательства сторон, в том числе обязательства, которые берет на себя концессионер. Он может: а) Построить объект концессии, который в будущем, по мере окончания срока концессионного соглашения, должен быть передан в государственную (муниципальную) собственность. Кстати, если концессионное соглашение заключено, то земля под этими объектами (например, стоматологическими учреждениями), безусловно, переходит к концессионеру в аренду на весь период концессии. б) Реконструировать объект концессии, модернизировать, повышать его технический уровень. в) Эксплуатировать объект концессии, обеспечивая более эффективную его работу.
Теперь немного отвлечемся на изложение важной ретроспективы и некоторый комментарий. Данный закон, вообще говоря, был написан вначале "не под медицину". Если мы вкратце рассмотрим его историю, то увидим, что он был принят в первом чтении еще в 1994 г. и предназначался в то время лишь для разработчиков недр. Это когда передавались права государства на разработку известных шельфов. С тех пор понятия "концессия", "концессионное соглашение" ассоциировались именно с этой деятельностью. Затем, в декабре 2004 г., в связи с реформой ЖКХ, возникла острая потребность в привлечении в эту отрасль хозяйства серьезных инвестиций. Начали разрабатывать федеральный закон "Об инвестиционных соглашениях" для ЖКХ. Этот закон прошел первое чтение в этом же, 2004 г., и опять все "заглохло". Но, уже весной 2005 г., долго обсуждая, депутаты Государственной Думы пришли к выводу, что нужно объединить эти законопроекты, не надо делать различий при инвестициях в различных отраслях экономики, а сделать это надо одним законом.
Таким образом, был подготовлен объе
диненный закон "О концессионных соглашениях", куда включили практически все отрасли народного хозяйства. Теперь, когда в печати появляются сообщения, например, о том, что Правительство Москвы собирается приватизировать тот или иной объект, то не исключено, что здесь речь может идти о подготовке к концессии, а не о приватизации.
Так вот, когда закон "О концессионных соглашениях" "созрел", в него попало здравоохранение. Понятно, что все те, кто лоббировал данный закон в интересах ЖКХ, готовились к введению его в действие. Разработчики недр были готовы давно. Однако недра как объект концессии, то есть то, с чего, казалось бы, начиналась история с данным законом, как ни странно, в этот закон вообще не попали. А вот здравоохранение и образование "ни сном, ни духом" все еще не знают, что они и попали в этот закон. Здесь до сих пор думают, надо или не надо приватизироваться, к чему может привести "автономизация" учреждений здравоохранения и образования, но оказывается, что уже есть новый, альтернативный закон ("О концессионных соглашениях"), который теперь позволяет действовать и по-другому, может быть весьма полезным для этих отраслей, особенно в условиях их предстоящего реформирования. Теперь вопрос лишь в том, хватит ли у стоматологов разумения, с одной стороны, взять имущество стоматологических учреждений [автономных учреждений или автономных государственных (муниципальных) некоммерческих организаций] в концессию, а с другой - хватит ли у государства и органов местного самоуправления здравого смысла, чтобы их передать в концессию.
Федеральный закон "О концессионных соглашениях" предполагает размещение концессионных соглашений по конкурсу, вводит определенные правила размещения объектов концессии по конкурсу, перечень условий, которые при этом должен соблюдать концессионер. При этом каких-либо ограничений на то, кто может быть концессионером, закон не содержит. Им может быть любое юридическое и/или физическое лицо. В концессию передаются объекты, подлежащие включению в концессионные соглашения, причем тем, кто предложит лучшие конкурсные условия, то есть оптимальную тарифную политику.
Расчеты по концессионному соглашению можно вести несколькими путями:
1. Можно просто, перечисляя суммы средств как плату за концессию. Пока остается не вполне ясным, куда отнесут эту плату, но явно, что она пойдет не из прибыли. Если же эта плата будет включена в себестоимость продукции (работ, услуг), то это в принципе с точки зрения построения налоговой системы даже лучше, чем лизинг.
2. Можно вести расчет путем раздела продукции. Иными словами, вы берете на себя обязательство предоставить какую-то долю вашей продукции (работ, услуг) как плату концессионера государству (органу местного самоуправления) в счет концессионного соглашения.
3. Как плату можно рассматривать передачу этого концессионного объекта или другого имущества концессионера по концессионному соглашению в государственную (муниципальную) собственность. Ведь в любом случае по завершению срока концессионного соглашения имущество, ранее переданное концессионеру, переходит в собственность государства или соответствующего муниципального образования.
Договор концессии определяет и срок его действия до 30 - 50 лет. Говоря о сроках концессионных соглашений, нужно заметить, что в федеральном законе "Об инвестициях в Российской Федерации" есть такая норма - "инвестор имеет право на эксплуатацию объекта, который построен за счет его средств, на весь период, в течение которого он окупит свои вложения". В законе "О концессионных соглашениях" эта норма также соблюдена. Таким образом, период действия концессионного соглашения должен, безусловно, обеспечить для инвестора полную окупаемость концессионных вложений.
Мы понимаем, что даже разговор о концессионных соглашениях звучит для представителей системы здравоохранения на сегодня пока достаточно экзотично. Но, вспомните ту же приватизацию. Сначала в России появился закон о приватизации, а потом были те, кто оказался "на коне", воспользовавшись первым этим законом. Наверное, в данном случае может сложиться та же ситуация. Ведь сфера государственного (муниципального) имущества все равно ограничена, небесконечна, не рождает новые объекты имущества. Значит, если есть интерес к объектам, которые можно эксплуатировать более качественно и экономически эффективно, которые можно модернизировать, то у инвестора есть реальный шанс вкладываться в получаемую разницу. Конечно, надо думать, считать, но законодательные нормы уже есть. Правда, пока нет подзаконных актов, но это, как ни странно, больше хорошо, чем плохо, так как пока можно строить договорные концессионные отношения самим, как вам это нужно.
Все, что касается концессии, сегодня больше ассоциируется с проблемами и вопросами, чем с решениями и ответами, но интерес к концессии и у инвесторов, и у государственных структур уже есть. Мы тоже стараемся участвовать в этом процессе через проведение проблемно ориентированных семинаров для руководителей и экономистов стоматологических учреждений и видим, что особый интерес наши партнеры проявляют к возможности системного анализа, практической подготовки норм и положений конкретных концессионных соглашений.
Теперь несколько слов о капиталах, которые могут прийти в концессионную сферу. Мы понимаем, что для реализации концессионных соглашений необходимы весьма приличные деньги. Рассмотрим несколько возможных источников этого капитала.
Первый источник - это банковский капитал. В принципе, он может прийти в данный бизнес, но нам кажется, что наши российские банки пока не готовы напрямую участвовать в концессионных проектах, в том числе и особенно в здравоохранении, стоматологии. Все-таки здесь нужны профессионалы той отрасли, которая осваивается.
Второй возможный источник - это капитал страховых компаний. Он весьма существенный. Проведенный нами целевой опрос крупных страховщиков, в том числе собственников страховых организаций, показал, что стоматология, в контексте организации страхового дела, интересует их пока мало, так как сами стоматологические страховые случаи, по их мнению, легко управляемы. Но их интересует сотрудничество со стоматологическими организациями как с объектами инвестиций. Они понимают, что это сотрудничество позволяет сравнительно более надежно размещать страховые активы именно в данной подотрасли здравоохранения, рассчитывая на наибольший инвестиционный доход. Немаловажно и то, что даже стоматологические учреждения, не говоря уже о частных стоматологических клиниках, в сравнительно меньшей степени зависят от государства (органов местного самоуправления) в силу большего объема их финансирования от частных лиц, через оказание платных стоматологических услуг, большей способности к самофинансированию. Они рассуждают примерно так. Однако у нас на сегодняшний день пока почти нет надежных финансовых схем, которые позволили бы привлекать капиталы страховых компаний для размещения в стоматологических организациях. Хотя, в принципе, страховщики понимают, что для них было бы хорошо именно так размещать свой капитал. Нам кажется, что над этим надо еще прицельно поработать.
Третий источник капитала пока также выглядит экзотично, но нам хотелось бы его озвучить. Это частные инвестиции людей, которых мы лечим. Когда в нашей стране были разговоры о тарифах в энергетике, то утверждалось, что в них должна быть инвестиционная составляющая. Сейчас много идет разговоров о коммунальных тарифах и также звучит мысль о необходимости в них инвестиционной составляющей. Можно утверждать, что и в тарифах на медицинские (стоматологические) услуги тоже должна быть узаконена инвестиционная составляющая. Если мы, к примеру, приобретаем за рубежом самое современное стоматологическое оборудование, привозим его, ставим на баланс и начисляем на него амортизацию с коэффициентом 3, то тарифы на стоматологические услуги, естественно, должны возрасти. Именно эти затраты и есть инвестиционная составляющая в тарифах на стоматологические услуги! Мы просто ее не объявляем, не выделяем, не говорим о ней, не утверждаем ее законом. Почему, например, энергетики могут говорить о необходимости инвестиционной составляющей в тарифах на их продукцию? И уже узаконили ее. Почему в других отраслях, скажем, те же коммунальщики вправе говорить об инвестиционной составляющей в тарифах на их услуги? И также уже ее узаконили. А почему это не могут делать исполнители медицинских (стоматологических) услуг? Для медицины эта проблема не менее, а может быть, даже более актуальна, имеет не меньшую государственную значимость, чем в других отраслях экономики. Значит, и нам можно и нужно идти этим же путем.
Возвращаясь к инвестиционной составляющей в тарифах на медицинские (стоматологические) услуги, следует отметить и другое. Мы вправе утверждать, что в этом случае инвесторами могут быть потребители наших стоматологических услуг. Но главное здесь - как их организовать, чтобы они юридически выступили инвесторами, а не просто поднять тарифы и сказать, что это инвестиционная составляющая. Если продолжить развитие данной темы с помощью аналогий, то можно вновь обратиться к опыту тех же энергетиков, которые "сделали" инвестиционную составляющую, подняли энерготарифы и тут же по России начали образовываться некоммерческие общества. Они объединяют интересы потребителей продукции данной отрасли (электроэнергии), ставят своей задачей объявить этот инвестиционный тариф собственностью этих самых потребителей - плательщиков этих тарифов, т.е. собственностью населения, участвующего в этих некоммерческих организациях. Смысл же здесь такой. Люди, которые потребляют электроэнергию, должны называться инвесторами. Значит, часть суммы, которую они платят за энергопотребление, должна идти не как плата за услуги энергетиков, а как их инвестиции в эту отрасль.
Что можете сделать вы в этой части в стоматологии? Мы можем предложить следующую организационную схему. У нас в законодательстве есть очень хорошая организационно-правовая форма - потребительские общества. Они позволяют объединять людей, потребляющих какие-то товары (продукцию, работы, услуги) и заинтересованных в дальнейшем их потреблении. Например, конкретный человек нуждается в стоматологической помощи (услугах). Государственная система обязательного медицинского страхования (ОМС) его не устраивает или не предусматривает возможности получения им бесплатных стоматологических услуг. При этом он не обращается в медицинские страховые организации, так как его там просто не возьмут на стоматологическое страхование, либо система добровольного медицинского страхования (ДМС) не устраивает его в силу, скажем, "неподъемности" для него страховых взносов (премий) и/или по каким-либо иным причинам. Как быть? Но, если же создается потребительское общество (общество потребителей стоматологических услуг), то можем создать на его балансе фонды, которые будут являться не чем иным, как страховыми фондами. В этом случае появляется право инвестировать эти средства на цели развития его уставной деятельности. Подумайте об этом пути развития применительно к работе ваших стоматологических организаций, подскажите об этом своим руководителям.
Например, есть Стоматологическая ассоциация России (СтАР) и ее территориальные подразделения; вы, наверное, являетесь ее членами и за это получаете от нее какие-то услуги. Представьте себе, что вы при своей стоматологической клинике или, может быть, объединении нескольких клиник создаете общество потребителей стоматологических услуг. Прописываете статус участника этого общества. Граждане платят вступительные и текущие (членские) взносы, а вы оказываете им далее "бесплатно" соответствующие услуги. В этом случае в качестве заказчиков стоматологических услуг выступает уже не сам человек, который приходит к вам лечиться, а выступает общество, в котором он состоит. Вот такая финансовая схема. Как раз с этим обществом очень удобно работать и банку, потому, что сам по себе человек плохой заемщик, и страховой организации, потому что здесь возникают крупные суммы, приличный баланс. Нам кажется, что государственным и муниципальным органам в этом случае будет нечего делать, придется прислушиваться, поскольку от имени потребителей стоматологических услуг будет выступать не какая-то бабушка, которую обидели в регистратуре, а, выступают, скажем, 1000 и более человек - членов этого потребительского общества. Рядовому потребителю стоматологических услуг было бы выгоднее, начиная, скажем, с 40 лет, вступить в такое общество и платить каждый месяц минимальные членские взносы, зная, что в 55 или 60 лет, когда нужно будет протезироваться, общество будет это делать без каких-либо дополнительных платежей. Но здесь возникает вопрос гарантий для человека - члена этого общества, которые должны быть. Гарантией того, что это общество его не подведет, не окажется каким-то МММ, будет не просто общество, которое лишь собирает деньги. Но, если ваше общество - Центр стоматологической помощи его участникам, если вы являетесь его инициаторами, объединяете своих пациентов и являетесь по закону его учредителями, реально обеспечиваете оказание им стоматологических услуг приемлемого качества, осуществляете ту же профилактику основных стоматологических заболеваний, о которой сегодня так много говорится, то тут и возникают необходимые гарантии.
То, что предлагается нами, - пока только схема, над которой еще надо думать, тщательно считать. В жизни это надо делать не как попало, а серьезно размышляя над всеми последствиями таких подходов. Но организационная и финансовая схемы, на наш взгляд, получаются интересными, социально значимыми и политически весомыми. Реализация этого направления, безусловно, требует дополнительной проработки, а также воли людей, которые поведут это дело, поскольку речь идет о серьезных инвестициях.
Российская стоматологическая практика в условиях предстоящей, а главное, дальнейшей реорганизации, не может ограничиваться лишь теми подходами, которые изложены нами выше. Но мы надеемся, что они не менее актуальны и реальны, чем предлагаемые нам законодательные инициативы по уже известной модели реформирования стоматологических учреждений, и действительно могут быть полезны, в том числе как разумная правовая альтернатива их акционированию или приватизации.
|
|
 |
 Специальные рубрики
Зачем нужна регистрация?
Случайно попав на наш сайт и заинтересовавшись статьями, Вы наверняка столкнулись с тем, что доступ к некоторым из них ограничен для незарегистрированных пользователей.
Это сделано не случайно. На страницах нашего интернет-издания мы попытались сделать подборку материалов, ориентированных на нужды и интересы профессионалов нашей области. Собрать вместе коллег из разных городов и предложить им место для общения, выражения собственного мнения,
дискуссий и отдыха - такова задача нашего портала. Поэтому регистрация направлена не на ограничение доступа и не на сбор e-mail адресов для спаммерских рассылок, а наоборот - для формирования нашего профессионального "коммюнити", изучения мнений и информационных потребностей. |
